Kamu Bütçesi

ÖNSÖZ Devletler, toplum halinde yaşayan insanların kamusal ihtiyaçlarım karşılamak için kurulmuş olan kamu müesseseleridir- Bütün özel ve kamu kuruluşlarında olduğu gibi, devlet de görevlerini yerine getirebilmek ve faaliyette bulunabilmek için ekonomik kaynaklar elde etmek ve onları kullanmak zorundadır. Çünkü, insanların toplum halinde yaşamaları sonucu, ortaya çıkan kamu ihtiyaçlarının karşılanması kamu hizmetleri ile sağlanmaktadır. Kamu hizmetlerinin görülmesi ise, mali vasıtalara ve özellikle paraya dayanmaktadır. Bugün her toplumda, insan ihtiyaçlarının karşılanması, en önemli sorun ve başta gelen amaç olmaktadır. Ancak, unutmamak gerekir ki, insan ihtiyaçları sonsuz, onları tatmin vasıtaları ise sınırlı bulunmaktadır. Diğer bir ifadeyle, her zaman ve her toplumda insan ihtiyaçlarının çokluğu ve çeşitliliği, buna karşılık tatmin vasıtalarının, yani mal ve hizmetlerin kıtlığ: en önemli sorunu teşkil etmektedir. Kuşkusuz, dünya kuruldu kurulalı insanların tüm İhtiyaçlarını onların istedikleri şekilde ve derecede tatmin etmek mümkün olamamıştır. Parlamenter demokratik rejimlerde, gelecek bir dönem için kamu gelir ve giderlerinin dengesi bütçe yoluyla sağlanmaktadır. Aynı zamanda demokratik rejimlerde bütçeler kıt kaynakların kamu ve özel sektör arasında ve kamu sektörü içindeki dağılımını tayin etmektedir. Böylece, bütçe yoluyla kamu harcaması yapmak ve kamu gelirlerini elde.etmek suretiyle, ekonomide optimal kaynak dağılımını, ekonomik istikran ve iktisadi büyüme ve gelişmeyi etkileyen bir takım iktisadi ve sosyal amaçlara ulaşılmaya çalışılmaktadır. İşte bu mali olan veya mali olmayan amaçların bütçe yoluyla gerçekleştirilmeye çalışılması, çok eski bir tarihsel ve sosyal kurum olan bütçenin önemini çok daha arttırmış bulunmaktadır. Şüphesiz, günümüzde çeşitli mali, iktisadi ve sosyal amaçlara ulaşmada, bütçenin büyüklüğü, dengesi dengesizliği veya bütçe açığının finansman şekli (borçlanma veya para basma) bir araç olarak kullanılmaktadır. Bu nedenle, kamu bütçesi kitabımızın son bölümünde bütçe politikası konusu ele alınmış ve önemi belirtilmeye çalışılmıştır. Bilindiği gibi, bütçe hakkı çeşitli ülkelerde demokratik ve parlamenter sistemlere paralel olarak doğmuş ve gelişmiş bulunmaktadır. Milletler, bütçe hakkım elde etmek amacıyla yaptıkları mücadelelerde, önce vergi hakkına, sahip olmuş, yani vergi toplama Parlamentonun müsadesine bağlanmıştır. Bundan sonra toplumlar yavaş yavaş kamu harcamalarının ve dolayısıyla kamu hizmetlerinin parlamentolarca tespit edilmesini ilke olarak benimsemeye başladılar. Böylece, her yıl kamu gelir ve giderlerinin parlamentonun iznine tabi olması tekrarlanmaya başladı. Ayrıca, bütçenin hukuki gelişimi yanında ona paralel olarak, iktisadi ve mali yönden de önemli gelişmeler olduğunu söyleyebiliriz. Kamu bütçesi adlı kitabımız iki kısımdan olunmaktadır. Birinci kısımda, bütçenin esasları ele alınmış, bu kısmın ilk bölümünde, bütçenin mahiyeti, tanımı ve gelişimi açıklanmıştır. İkinci bölümünde ise bütçenin fonksiyonları ve ilkeleri açıklanmaya çalışılmıştır. İkinci kısımda bütçenin aşamaları ve bütçe politikası üzerinde durulmuş, bu kısmın ilk bölümünde, bütçenin hazırlanması hangi organ tarafından yapılmakta ve bütçe tasarısının mahiyeti, şekli açıklanmaktadır. İkinci bölümde, bütçenin tasdiki, bütçe komisyonunda ve Meclis Genel Kurulunda bütçenin görüşülüp onanması izah edilmektedir. Üçüncü bölümde ise, bütçenin yürütülüp uygulanması, kamu gelirlerinin toplanması ve kamu harcamalarının yapılması aşamaları ile Hazine işlemleri açıklanmıştır. Dördüncü bölümde, bütçenin denetimi, denetim türleri, Türkiye'de idari denetim, yargı denetimi ve yasama denetimi açıklanmış bulunmaktadır. Beşinci bölümde ise, bütçe politikası, çeşitli iktisadi yaklaşımlara göre ele alınmış ve bütçe politikası ile iktisadi büyüme arasındaki ilişkiler analiz edilerek'açıklanmaya çalışılmıştır. Kuşkusuz bu kitabımızın da birçok eksikleri ve kusurları olabilir. Ancak, daha Herki baskılarında, meslekdaşlanmızın, öğrencilerimizin bizi sevenlerin ve diğer ilgilenenlerin tenkit ve telkinleriyle bu eksikliklerin giderilebileceğini ümit etmekteyizBu kitabımızın düzeltme işlerinde ve basımevi ile ilişkilerinde yardımcı olan değerli genç meslekdaşım Yrd. Doç. Dr. Salim Ateş Oktar'a ve araştırma görevlilerimizden Elif Sonsuzoğlu'na ve Ufuk Bakkal'a candan teşekkürlerimi özellikle belirtmek isterim. Ayrıca, bu kitabın basım işinde gösterdikleri dikkat, ilgi ve titizçalışmaları nedeniyle Filiz Kitabevi Sahibi İsmet Oruç ve Fakülteler Matbaası çalışanlarına en içten teşekkürlerimi sunmayı zevkli birgörev sayarım. Çiftehavuzlar — Kadıköy Ocak 1993Prof. Dr- Serafettin AKSOY İÇİNDEKİLER BÜTÇE Giriş BİRİNCİ KISIM BÜTÇENİN MAHİYETİ. TANİMİ VE GELİŞİMİ BÜTÇENİN ESASLARI BİRİNCİ BÖLÜM BÜTÇENİN MAHİYETİ VE TANIMI    —    4 A. BÜTÇENİN MAHİYETİ    4 B. BÜTÇENİN TANIMI (TARİFİ)    8 1 — İlmi Tanımlar    8 2 — Yasal Tammlamalar    .    9 II. Bütçenin gelİşİmi (evrİmI)    lo A. BÜTÇE HAKKININ TARİHİ GELİŞİMİ    10 1 — İngiltere'de Bütçenin Tarihi Gelişimi    10 2 — Fransa'da Bütçenin Tarihi Gelişimi    16 3 — Almanya'da Bütçenin Tarihi Gelişimi    20 4 — Amerika Birleşik Devletlerinde Bütçe Hakkmm Tarihi Gelişimi    22 5 — Türkiye'de Bütçenin Tarihi Gelişimi    29 a. Osmanh İmparatorluğu Döneminde Bütçe    30 b. Cumhuriyet Döneminde Bütçe    34 B. BÜTÇE VE BÜTÇELEME SİSTEMLERİNİN GELİŞİMİ    40 1 — Klâsik Bütçe Teorisi    41 2 — Devri (Siklik) Bütçe Teorisi    42 3 — Telâfi Edici Bütçe l�orisi    45 4 — Milli Bütçe    46 5 — Yatırmı Bütçeleri    53 6 — Sosyal Bütçeler ...    60 7 — Bütçeleme Sistemlerinin Gelişimi    61 a. Klâsik (Geleneksel) Bütçe Sistemi    62 AAİTI aa — Genel Açıklama    '    62 bb — Sınıflandırma ...    63 cc — Klâsik (Geleneksel) Bütçe Sistemindeki Aksaklıklar    65 b. Modern Bütçeleme Sistemleri    74 aa — Performans Bütçe Sistemi    75 bb — Program Bütçe Sistemi    80 cc — Plânlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi (PPBS)    .    82 aaa — PPBS'de Plânlama    85 bbb — PPBS'de Programlama    87 ccc — PPBS'de Bütçeleme    90 ddd — Plânlama-Programlama-Bütçeleme İlişkileri    93 eee — Yönetim    96 fff — PPBS'de Kullanılan Analiz Teknikleri    97 dd — Sıfır-Esaslı (Temelli) Bütçeleme Sistemi    104 aaa — Genel Açıklama    103 bbb — Tarihi Gelişim    104 ccc — Sıfır Esaslı Bütçeleme Süreci    105 ddd — Sıfır Esaslı Bütçelemede Yasama Organının Yeri    106 eee — Sıfır Esaslı Bütçelemede Denetim    107 İKİNCİ 3ÖLÜM BÜTÇENİN FONKSİYONLARI VE İLKELERİ I. 0JTÇrî\İIN FONKSİYONLARI (İŞLEVLERİ)    112 A, KLASİK BÜTÇE FONKSİYONLARI (İŞLEVLERİ)    112 1 — Bütçenin Siyasi Fonksiyonu (İşlevi)    112 2 — Bütçenin Hukuki Fonksiyonu (İşlevi)    113 3 — Bütçenin İktisadi-Mali Fonksiyonu (İşlevi)    113 4 — Bütçenin Denetim Fonksiyonu (İşlevi)    114 B. MODIiKN BÜTÇE FONKSİYONLARI (İŞI-EVLERİ)    114 3 — Bütçenin 'J>iiâfi Edici Fonksiyonu (İşlevi)    115 4 — Bütçenin Optimal Kaynak Dağılımı Fonksiyonu (İşlevi) ...    117 5 — Bütçenin .'Vdil Gelir Dağılımı Sağlama Fonksiyonu (işlevi)    123 7    Biilçenıii Ekonomik İstikrar (Denge) a.', i.ınıa Fonksiyonu (İşlevi)    129 a. Tam Kullanım vc Tam Ibtihdümuı Sağlanması    130 b. Fiyat Is!İkrarının Sağlanması ...    131 e. Dış Ticaret Dengesinin Sağlanması    132 içindekiler    IX II. BÜTÇENİN İLKELERİ (PRENSİPLERİ)    139 A. KLASİK BÜTÇE İLKELERİ (PRENSİPLERİ)    139 1 — Bütçede Genellik (Umumiyet) İlkesi    140 a. Tahsis Yapılması İlkesinin Yararları    141 b. Tahsis Usulünün Sakıncaları..... c. Safi Usulün Yararları    142 d. Safi Usulün Sakıncaları    142 e. Gayrisafi Usulün Yararları    143 2 — Bütçede Birlik İlkesi    146 a — Birlik İlkesinin Yararları    148 b — Bütçede Birlik İlkesinin Sakıncaları    149 c — Bütçede Birlik İlkesinden Sapmalar ve Türkiye'deki Uygulama    150 aa — Olağanüstü Bütçeler    151 bb — Katma (Mülhak) Bütçe    .    154 aaa — Katma Bütçe - Tanım ve Nitelikleri    154 bbb — Katma Bütçenin Türleri    . ...159 ccc — Katma Bütçenin Hazırlanması, Onanması, ... Uygulanması ve Denetimi    160 cc — Özerk (Muhtar) Bütçe    164 aaa — 3460 sayılı Yasa ile Kurulan Sistem    166 bbb — 440 Sayılı Yasa ile Kabul Edilen ve Uygulanan Sistem    169 ccc — 2929 Sayılı Yasa Uygulaması    178 ddd — 20. Mayıs 1983 Tarih ve 60 Sayıh Kanun Hükmünde Kararnamenin Getirdiği Düzenleme    183 eee — 233 Sayıh KHK nln Getirdiği Düzenleme ve Daha Sonra Bu Konuda KHK ile Yapılan Değişiklikler    184 dd — Diğer Özerk Bütçeler    201 ee — Mahalli İdareler Bütçeleri    203 aaa — İl Özel İdareleri Bütçeleri    .206 bbb — Belediye Bütçeleri    209 ccc — Köy Bütçeleri    214 3 — Bütçede Denklik İlkesi    218 4 — Önceden İzin Alma İlkesi    220 5 — Bütçenin Yılhk Olma İlkesi    220 6 — Bütçede Doğruluk İlkesi    221 7 — Bütçede Açıklık ve Alenilik İlkesi ..... a — Açıklık İlkesi    224 b — Alenilik İlkesi    224 8 — Bütçede Tahsis (Ödenek Ayrılması) İlkesi    224 a — Nitelik Bakımından Tahsis İlkesi    225 b — Nicelik Bakımından Tahsis İlkesi    226 c — Zaman Bakımından Tahsis İlkesi    226 B. MODERN MALİYEDE BÜTÇE İLKELERİ    (PRENSİPLERİ) ...227 2 — Yeknesaklık İlkesi    228 3 — Toplama ve Yeknesaklık İlkelerinin Uygulanmasında Milli Muhasebenin Önemi ve Yardımı    228 C. SINAİ BÜTÇELER TEORİSİ (NAZARİYESİ)    229 1 — Sınai Bütçeler Teorisinin Esasları    229 2 —• Sınai Bütçeler Teorisinin Tenkidi    234 3 — Sonuç .    235 D. ÇEŞİTLİ BÜTÇE KAVRAMLARI    237 1 — Katma (Mülhak) Bütçe    237 2 — Konsolide Bütçe    237 3 — Milli Bütçe    238 4 — Özerk (Muhtar) Bütçe    239 5 — Özel Bütçeter    239 İKİNCİ KISIM BÜTÇENİN AŞAMALARI (SAFHALARI) BİRİNCİ BÖLÜM BÜTÇENİN HAZIRLANMASI AŞAMASI I. BÜTÇE HANGİ ORGAN TARAFINDAN HAZIRLANIR    241 A. DOKTRİN    241 B. ÇEŞİTLİ ÜLKELERDEKİ UYGULAMA    242 C. TÜRKİYE'DE BÜTÇENİN HAZIRLANMASI    244 1 — Gelirleri Tahmin Yöntemleri    245 a — Otomatik Usul    245 aa — Bir Önceki Yıl Usulü    245 bb — Ortalama Usulü    247 cc — Geçen Yıllardaki Ortalama Artışa Göre Artırma Usulü    247 B — Doğrudan Doğruya Takdir Usulü    247 2 — Giderleri Tahmin Yöntemleri    250 a — Tahdidi Ödenekter    251 b — Tahmini veya Takdiri Ödenekler    251 A. BÜTÇE DÖNEMİNİN SÜRESİ    254 B. BÜTÇE DÖNEMİNİN (MALİ YILIN) BAŞLANGICI II. bütçe TASARISININ ŞEKLİ VE MAHİYETİ    258 A. BÜTÇE GEREKÇESİ (ESBABI MUCİBE LAYİHASI)    259 B. BÜTÇE KANUNU METNİ    262 C. BÜTÇE KANUNU METNİNE EKLİ CETVELLER    268 D. YILLIK İKTİSADİ RAPOR    293 İKİNCİ BÖLÜM BÜTÇENİN ONANMASI (TASDİKİ) I. BÜTÇENİN GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI    'i.io A. BÜTÇENİN ONANMASINDA YÜRÜTME GÜCÜNÜN ROLÜ ...    296 1 — Yürütme Gücünün Bütçenin Tesbiti ve Tastiki Konusunda Tam Yetkiye Sahip Olması    296 2 — Yürütme Gücünün Bütçenin Tesbiti ve Tastiki Konusunda Sınırlı Yetkiye Sahip Olması    297 3 — Yürütme Gücünün Sadece Bütçeyi Teklif Etmesi ve Yasa¬ ma Gücünün İse Bütçe Konusunda Tam Yetkili Olması ...    298 11. BÜTÇE KOMİSYONLARI VE BÜTÇENİN KOMİSYONLARDA İNCELENMESİ    302 A. BÜTÇE KOMİSYONU SİSTEMLERİ    303 1 — Sınırlı Üyeli Bütçe Komisyonları    303 a — Devamlı Bütçe Komisyonları    303 b — Yıllık Bütçe Komisyonları    303 2 — Sınırsız Üyeli Bütçe Komisyonları    304 B. BÜTÇENİN KOMİSYONLARDA GÖRÜŞÜLMESİ ....... III. BÜTÇENİN MECLİS GENEL KURULUNDA GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI ...    308 A. PARLAMENTOSU ÇİFT    MECLİSTEN    OLUŞAN ÜLKELERDE. MECLİSLERİN KARŞILIKLI YETKİLERİ    309 1 — İki MBclisin Yetkilerinin Eşit Olduğu Ülkeler    309 2 — Bütçenin Onanmasında Birinci Meclise Öncelik Hakkı Tanıyan Ülkeler    309 3 — Bütçenin Onanması Hususunda Birinci Meclise Üstünlük Tanıyan Ülkeler    310 B. TÜRKİYE'DE BÜTÇENİN BÜYÜK MİLLET MECLİSİ GENEL KURULUNDA GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI    310 C. BÜTÇENİN REDDİ VE . GEÇİCİ BÜTÇE    312 1 — Bütçenin Reddedilmesi    312 2 — Geçici Bütçe    .    314 a — Geçici Bütçe Yöntemleri    315 b — Geçici Bütçelerin Başlıca Sakıncaları    316 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM BÜTÇENİN UYGULANMASI I. BÜTÇENİN YÜRÜTÜLÜP UYGULANMASI...    319 A. BÜTÇEYİ UYGULAYAN ÖRGÜTLER (TEŞKİLÂT)    322 1 — Maliye ve Gümrük Bakanlığı Merkez Teşkilâtı    322 a — Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü    323 b — Muhasebet Genel Müdürlüğü    323 e — Gelirltr Genel Müdürlüğü    324 d — Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı    326 e — Milli Emlâk Genel Müdürlüğü    329 f — Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü    330 g — Maliye Teftiş Kurulu    330 h — Hesap Uzmanları Kurulu    332 1 — Gelirler Kontrolörleri    .    332 2 — Maliye ve Gümrük Bakanlığı Taşra Teşkilâtı (Örgülü) ...    333 a — İller Teşkilâtı (Örgütü)    333 b — İlçeler Teşkilâtı (Örgütü)    334 B. DEVLET GELİRLERİNİN TOPLANMASI    334 1 — Verginin Tarhı    335 2 — Verginin Tebliği    336 3 — Verginin Tahakkuku    338 4 — Verginin Tahsili    339 C. DEVLET HARCAMALARININ YAPILMASI    340 1 — Devlet Harcamalarının Yapılmasında Rol Alan Memurlar (İta Amirleri, Tahakkuk Memurları, Saymanlar)    341 a — İta Amirleri    342 b — Tahakkuk Memurları    343 c — Saymanlar (Muhasipler)    343 2 -- Devlet Harcama İşlemlerinin Aşamaları    345 a — Giderlerin    Taahhüdü (Üstlenilmesi,    Yüklenilmesi)    345 b — Giderlerin Tahakkuku (Gerçekleşmesi, Belirlenmesi)    345 c — Giderlerin Verile (İta) Emrine Bağlanması    346 d — Giderlerin Ödenmesi (Tediyesi)    347 II. BÜTÇE VE HAZİNE İŞLEMLERİ (MUAMELELERİ)    350 A. KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN MEKÂN (YER) BAKIMIN¬ DAN    DENKLEŞTİRİLMESİ (AHENKLEŞTİRİLMESİ)    351 B. KAMU GELİR    VE    GİDERLERİNİN    ZAMAN BAKIMINDAN DENKLEŞTİRİLMESİ (AHENKLEŞTİRİmESI)    352 1 — Hazinenin Kısa Vadeli Borçlanması (Dalgalı Borçlar) ...    353 a — Emanetler    . ..... b — Avanslar    354 c — Hazine Bonoları...    354 d — Hazine Kefaletini Taşıyan (Haiz) Bonolar    355 e — Müteahhit Bonoları (Hazine Taahhüdleri)    355 f — Diğer Bankalardan Yapılan Borçlanmalar    356 2 — Hazinenin Uzun Vadeli Borçlanması (Konsolide Borçlar)    356 a — Devlet Tahvili İhracı    .    35G b — Dış Borçlanma ........    358 İli. BÜTÇE ÖDENEKLERİYLE İLGİLİ İŞLEMLER, BÜTÇE KAPATILMASI YÖNTEMLERİ (USULLERİ) VE KESİN HESAP KANUNU    359 A. BÜTÇE ÖDENEKLERİYLE İLGİLİ İŞLEMLER    359 1 — Ödenek İlâvesi (Eklenmesi) ...     �360 2 — Ödenek Aktarması    361 3 — Ödenek Dağıtımı ve Ödenek Kesintisi    363 4 — Ödenek İptali    364 B. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI YÖNTEMLERİ (USULLERİ)    :    364 1 — Eksersiz Usulü (Hesap Dönemi)    364 2 — Jestiyon Usulü (Yönetim Dönemi) Yöntemi.....366 a — Mahsup İşlemleri    367 aa — Bütçe Dışı Avans    368 bb — Dört Aylık Mahsup Süresi    368 b — Bütçe Emaneti    368 c — Duyuna (Borca) Kalma    369 C. KESİN HESAP KANUNU    370 1 — Gelir Kesin Hesap Cetvelinin Hazırlanması    371 2 — Gider Kesin Hesap Cetvelinin Hazırlanması    372 3 — Hazine Genel Hesabının Hazırlanması    373 4 — Ayniyat (Mal) Kesin Hesabı    375 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM BÜTÇENİN DENETİMİ (KONTROLÜ) I. DENETİM (KONTROL) KAVRAMI    376 H. BÜTÇE DENETİM (KONTROL) TÜRLERİ    377 A. BÜTÇE DENETİMİNİ YAPAN ORGANLARA GÖRE    378 B. KRONOLOJİK ESASA GÖRE    378 C. NİTELİK VE YÖNTEM BAKIMINDAN    378 D. DENETİME TABİ TUTULAN UNSURLARA GÖRE    378 B. BÜTÇENİN İÇERİĞİNE GÖRE    379 III. TÜRKİYE'DE BÜTÇE DENETİMİ (KONTROLÜ)    .    379 A. BÜTÇENİN İDARİ (YÖNETSEL) DENETİMİ (KONTROLÜ) ...    379 1 — Gelirlerin Denetimi    379 2 — Giderlerin Denetimi    380 a — Giderlerin Taahhüt Aşamasmda Denetimi    380 b — Giderlerin Tahakkuk Aşamasında Denetimi    381 c — Giderlerin Verile (İta) Emrine Baglanmasmın ve Ödeme (Tediye) Emrinin Denetlenmesi    383 aa — Ödeme (Tediye) emrinin denetinii    383 bb — Verile (İta) emrinin denetimi    384 B. BÜTÇENİN YARGI DENETİMİ    385 BEŞİNCİ BÖLÜM BÜTÇE POLİTİKASI I. GENEL AÇIKLAMA    —    390 II. ÇEŞİTLİ İKTİSADI YAKLAŞIMLARA GÖRE BÜTÇE POLİTİKASI    392 B. KEYNESYEN İKTİSADİ YAKLAŞIM VE BÜTÇE POLİTİKASI    398 1 — Bütçe Çarpan Katsayısı    403 a — Denk Bütçe Çarpanı (Denk Bütçe Politikası)    408 b — Açık Finansman Yöntemi (Açık Bütçe Politikası Yöntemi)    416 c — Bütçe Fazlasının Kullanılması (Bütçe Fazlası Politikası)    422 C. MODERN MİKTAR TEORİSİ VE BÜTÇE POLİTİKASI    423 D. AZGELİŞMİŞ ÜLKELERDE, İKTİSADİ DENGE VE KALKINMA AÇISINDAN BÜTÇE POLİTİKASI    427 İli. BÜTÇE POLİTİKASI VE İKTİSADİ BÜYÜME    431 A. HARROD - DOMAR BÜYÜME MODELİ    431 B. NEO - KLÂSİK BÜYÜME MODELİ    433 BİBLİYOGRAFYA    435 KAVRAM İNDEKSİ    438